El referendum de Ecuador: ¿la democracia participativa es democrática?

DIEGO VALADEZ

Ya dio inicio el año 2018 y con él se da inicio a una importantísima agenda electoral para Latinoamérica. No es de sorprender que los ojos estén puestos en aquella región del mundo, toda vez que se elegirán a 6 nuevas presidencias, se integrarán 6 nuevos congresos nacionales y se renovarán un sinfín de cargos de elección popular local. Sin embargo, el calendario electoral latinoamericano también tiene entre sus eventos un singular ejercicio de democracia directa que debe ser considerado en sus justas dimensiones. Se trata del Referéndum y de la Consulta Popular que fue convocada por el actual presidente de Ecuador, Lenin Moreno, para que tenga verificativo el próximo 4 de febrero. Pero ¿por qué calificar como singular a estos instrumentos de democracia participativa? La respuesta la encontramos en la profundidad y trascendencia que guardan las preguntas que serán sometidas a la voluntad popular, aunado a la complejidad que encierra la celebración de estos mecanismos consultivos, así como en la forma en que este proceso ha sido convocado y, por supuesto, las implicaciones que tendrá no sólo al interior, sino ante la opinión del foro mundial.

El pasado 29 de noviembre de 2017, el presidente Lenin Moreno emitió y publicó los Decretos Presidenciales número 229 y 230, con los que convocó a la ciudadanía ecuatoriana a la celebración de un Referéndum y una Consulta Popular para la aprobación o rechazo de diversas reformas tanto constitucionales como legales, de conformidad con las siguientes interrogantes[1]:

REFERÉNDUM

PREGUNTA 1.- ¿Está usted de acuerdo con que se enmiende la Constitución de la República del Ecuador, para que se sancione a toda persona condenada por actos de corrupción con su inhabilitación para participar en la vida política del país, y con la pérdida de sus bienes, según lo dispuesto en el Anexo 1?

PREGUNTA 2.- ¿Para garantizar el principio de alternabilidad, está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para que todas las autoridades de elección popular puedan ser reelectas por una sola vez para el mismo cargo, recuperando el mandato de la Constitución de Montecristi y dejando sin efecto la reelección indefinida aprobada mediante enmienda por la Asamblea Nacional el 3 de diciembre de 2015, según lo establecido en el Anexo 2?

PREGUNTA 3.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales miembros, y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos, de acuerdo al Anexo 3?

PREGUNTA 4.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para que nunca prescriban los delitos sexuales en contra de niñas, niños y adolescentes, según el Anexo 4?

PREGUNTA 5.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para que se prohíba sin excepción la minería metálica en todas sus etapas, en áreas protegidas, zonas intangibles y centros urbanos, de conformidad con lo establecido en el Anexo 5?

CONSULTA POPULAR

PREGUNTA 1.- ¿Está usted de acuerdo con que se derogue la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, conocida como “Ley de Plusvalía”, según el Anexo 1?

PREGUNTA 2.- ¿Está usted de acuerdo en incrementar la zona intangible en al menos 50.000 hectáreas y reducir el área de explotación petrolera autorizada por la Asamblea Nacional en el Parque Nacional Yasuní de 1.030 hectáreas a 300 hectáreas?

Más allá de que los temas que encierra cada uno de dichos ejercicios consultivos resultarían trascendentales, per se, para cualquier gobierno, hay algunas cuestiones adjetivas que llaman mucho la atención, especialmente considerando que ambos institutos (referéndum y consulta popular) se encuentran fundados en la idea de una democracia participativa y, por lo tanto, basado en valores como la inclusión, la accesibilidad y la transparencia. Sin embargo, al momento de estudiar el conjunto de interrogantes que se pondrán a consideración de la ciudadanía ecuatoriana, aparece una serie de complejidades que poco abonan a su comprensibilidad.

En primer lugar, destaca la complejidad, tanto en leguaje como en contenido, que encierra cada una de las preguntas de ambos procesos consultivos. En el caso del Referéndum, se formulan 5 preguntas con una extensión media de 55 palabras, en la que la pregunta con mayor extensión es de 74 palabras y la de menor de 31. En el caso de la Consulta Popular sus 2 preguntas tienen una extensión media de 35 palabras. Sin embargo, considerando que ambos ejercicios consultivos se realizarán en una misma jornada, estamos hablando que los ciudadanos tendrán que leer, comprender y decidir acerca de un texto que abarca 344 vocablos. Pero la complejidad de estos dos ejercicios aún no termina, pues la boleta consultiva también estará compuesta por los Anexos que acompaña a cada uno de estos siete reactivos. Por ende, el ciudadano de Ecuador deberá de leer, analizar, comprender y decidir sobre siete asuntos de suma relevancia en un el cortísimo tiempo que puede suponer su estancia en la casilla de votación. 

En segundo lugar, se debe de analizar el lenguaje técnico-jurídico en el que se desarrollan las preguntas así como sus correlativos Anexos. Entre los términos que más resaltan están el principio de alternabilidad, la prescripción, zonas intangibles y la especulación sobre valores. No todos los ciudadanos ni todas las personas podrán entender los alcances, efectos e implicaciones que dicha terminología encierra y, menos aún, comprender las consecuencias de índole social, política, económica y cultural que ello podría significar para la sociedad ecuatoriana. Llama la atención el problema del lenguaje, cuando algunas de las preguntas que se van a realizar tienen impacto directo sobre personas que viven en asentamientos rurales. De acuerdo al último censo publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos[2], el 20,4 por ciento de la población indígena mayor de 15 años no sabe leer ni escribir; sin embargo, entre toda la documentación de fácil acceso para la realización de estos mecanismos consultivos nada se menciona acerca de cómo el gobierno podría superar este tipo de barreras.

En tercer lugar, resulta atípica la cantidad de preguntas que se plantearán en la consulta, no sólo por el gran abanico de temas que se tratan en una misma boleta, sino porque tratándose de decisiones colectivas y trayendo a colación la teoría del voto, existe un alto riesgo de que alguna de las preguntas sirva como ancla para motivar que el resto de las interrogantes sigan la misma suerte en su respuesta. Es decir, que la inclinación por una pregunta ancla (o principal) condicione las preferencias en las respuestas de las otras. Sería interesante levantar un sondeo para conocer qué pregunta o inquietud es más significativa para los votantes, y a partir de ahí podría también encontrarse la lógica que siguen las posiciones ideológicas en su estrategia de comunicación.

Esta tercera consideración adquiere singular importancia tomando en cuenta las dos anteriores, léase una excesiva extensión en las preguntas y Anexos, así como un lenguaje demasiado sofisticado para el elector común. Es por ello que las cuarenta organizaciones sociales y políticas aprobadas por el Pleno del Consejo Nacional Electoral para realizar campaña electoral a favor de alguna de las dos posiciones, han decidido conglomerar el sentido de las siete respuestas hacia un mismo lado, obteniendo así una votación “en plancha” para las siete interrogantes. Véase pues, que la pluralidad de voces y opiniones que podrían encontrarse subyacentes a cada una de las siete preguntas planteadas son acalladas por la complejidad misma del proceso. Viéndolo así ¿la democracia participativa compleja es sinónimo de representatividad de la diversidad? 

Los modelos de democracia directa enfrentan distintos dilemas que no deben ser pasados por alto. En su momento, Norberto Bobbio (quien curiosamente es citado en el texto expositivo del Decreto Presidencial 229) ya había advertido de las complejidades que encierra el que un Estado obligue a sus ciudadanos a acudir excesivamente a las urnas a tomar decisiones políticas, llegando incluso a afirmar que sería éticamente indeseable hacer del ciudadano un instrumento más al servicio del Estado:

Si por democracia directa se entiende estrictamente la participación de todos los ciudadanos en todas las decisiones que le atañen, ciertamente la propuesta es insensata. Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez más complejas como las sociedades industriales modernas; y es, desde el punto de vista del desarrollo ético e intelectual de la humanidad, indeseable.[3]

La referencia a Bobbio viene a colación, toda vez que en el año 2011 el entonces presidente del Ecuador, Rafael Correa, también habría sometido a Referéndum y Plebiscito un total de 10 preguntas de profundo calado institucional. Por lo que en menos de 7 años la sociedad ecuatoriana ha sido convocada en dos ocasiones a las urnas para decidir sobre cuestiones tan trascendentales como complejas, a través de un total de 17 interrogantes que encierran, cada una de ellas, una extensión y un lenguaje bastante atípico para tratarse de instrumentos de participación directa. 

En cuarto lugar, es imprescindible tomar en cuenta que una de las siete interrogantes que se someterán a consideración de la sociedad ecuatoriana el próximo 4 de febrero, tiene que ver con la integración, vigencia y legitimidad de un cuerpo colegiado que, de conformidad con el propio texto constitucional, adquiere el rango de Poder de la Unión. Desde una perspectiva jurídica, es necesario realizar un adecuado estudio acerca del respeto y autonomía que deberían de guardarse órganos de un mismo rango constitucional. En específico, porque a partir de la Constitución del año 2008, el Estado de Ecuador anexó a su integración dos nuevos poderes a los tres ya tradicionales; se trató de la incorporación del Poder Electoral y el Poder Ciudadano a la nueva superestructura constitucional ecuatoriana. Sin embargo, el dilema que hoy debe ser parte de un adecuado diálogo jurídico consiste en saber si un poder de idéntico rango, como es el Poder Ejecutivo, puede interferir en el desarrollo y vida institucional de su homólogo Poder Ciudadano. Lo cierto es que, por ahora, los dos nuevos poderes parecen haber sido introducidos en un escalafón inferior al de sus pares; e incluso, porque la intervención del Poder Judicial, a través de su máximo Tribunal Constitucional, fue omiso en pronunciarse sobre este tipo de problemáticas, dejando así que el Poder Ejecutivo pueda plantear, a través de un Referéndum, cuestionamientos sobre la integración y vigencia de un diverso poder.

Finalmente, debe agregarse como problema procedimental la falta de transparencia que, como tercero observador, se padece al intentar averiguar la forma en que la combinación de resultados puede afectar a la vida institucional del Estado de Ecuador. En el Referéndum y Plebiscito realizado por el expresidente Correa en el año 2011, los resultados obtenidos fueron en un mismo sentido para las 10 preguntas que entonces se plantearon (votándose por el SÍ[4]); sin embargo, no puede descartarse la posibilidad de que los resultados entre una y otra pregunta puedan variar en sentido y, por tanto, ser materia de impugnación en su individualidad. Viéndolo así, ¿sería legal que una o varias preguntas puedan ser sometidas a un control de constitucionalidad concreto, como si se trataran de cinco procedimientos de referéndum y dos de plebiscito con vida institucional propia? ¿O acaso su impugnación sólo podría ser tramitada cuando un vicio procedimental afecte al conjunto total de las preguntas que integran ambos ejercicios participativos? Es por ello que el incremento en la complejidad de este tipo de procesos democráticos puede tener un correlativo decremento en las condiciones de certeza y seguridad jurídica de sus resultados.

Hoy más que nunca los gobiernos que opten por el uso de mecanismos de democracia participativa deben tener presente que su simplicidad, accesibilidad, comprensibilidad y transparencia son de suma trascendencia para la toma de decisiones colectivas. La ciudadanía debe tener a su alcance la información necesaria para poder asumir, con responsabilidad, decisiones que impactan en la vida institucional de su país, aunque es obligación y deber del gobierno que dicha información sea fácilmente localizable y entendible, so pena de crear sesgos u opacidades que pondrían en duda el calificativo de democrático en este tipo de instrumentos.

Diego Valadez es abogado por la Escuela Libre de Derecho. Ha realizado estudios en Análisis Político (ITAM) y en Elecciones y Partidos Políticos en México (COLMEX). Actualmente cursa el Máster en Comunicación y Marketing Político por la Universidad de Alcalá, España. Ha trabajado en el ámbito de la comunicación política, comunicación de gobierno, democracia y participación ciudadana tanto en el ámbito público (en el Instituto Electoral de la Ciudad de México) como en el ámbito privado en una agencia de comunicación política (SPIN Taller de Comunicación Política). (@DieguitoValadez)

 

[1] Para consultar el contenido de las preguntas y sus correlativos anexos, véase al micro-sitio habilitado por la Comisión Nacional Electoral de Ecuador, a través del siguiente vínculo: https://spark.adobe.com/page/lVEJiFXHmIKsj/ (Consultada el 29 de enero de 2018, 12:11 horas)

[2] Visto en http://www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/Infografias/Analfabetismo.pdf (Consultada el 24 de enero de 2018, 13:56 horas)

[3] BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica, 1986; pp. 33 y ss.

[4] Visto en http://www.funcionjudicial.gob.ec/www/pdf/baselegal/Consulta%20Popular%20y%20Referendum.PDF (Consultada el 24 de enero de 2018, 14:35 horas).